张意忠 肖武平|政府简政放权后地方高校承接权力面临的困境与出路（节选）-kf凯发国际

【摘要】政府简政放权有利于落实高校的办学自主权。调查研究表明，全国29个省、市、自治区的85所地方高校，在政府简政放权后，采取有效举措承接权力予以落实，成效明显，并存在差异：承接的每项权力在不同层次与类型的高校之间存在差别，本科好于专科；重点本科的实施效果好于一般本科，但落实情况则相反；行政权力的落实情况与实施效果均好于学术权力。 目前政府简政放权存在着放权力度不够、针对性不强、服务不到位、推进不均衡、信息不共享等问题，高校准备不充分、理解不透彻、落实不彻底。对此，需要政府加大放权，简化程  序；针对差异，分层推进；增加投入，优化管理；搭建平台，共享资源；加强监管，提供服务。高校要更新治理观念，完善配套制度，提供监管服务，提升治理能力。

【关键词】简政放权；地方高校；承接权力；落实与效果

 “放管服”改革是政府转变职能、优化管理的必然要求。高等教育领域的“放管服”改革是建立中国特色现代大学制度的需要，符合大学发展的内在逻辑，有利于促进高等教育内涵式发展。2017年教育部等五部委联合印发了《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》（以下简称《意见》），该《意见》瞄准高等教育改革发展中的学科专业、编制、岗位、进人用人、职称评审、薪酬分配、经费使用等深层次问题，进一步向地方和高校放权，给高校松绑减负、简除烦苛，让学校拥有更大办学自主权。[1]政府简政放权已在我国高等教育领域实施了多年，一些学者对此进行了相关研究，其主要内容聚焦于政府简政放权的“放管服”逻辑；重塑政府与高校的权力关系；完善高校内部治理结构，理顺行政权力与学术权力的关系，加大高校内部的放管服改革，如，科研经费管理改革、财务制度改革、人事制度改革等内容。现有文献资料表明，目前还没有学者对于政府简政放权后高校如何承接及其效果进行实证研究。因此，为了解地方高校承接权力及落实情况，课题组通过问卷与访谈调查了85所地方高校，现就调查情况进行实证分析。

二、地方高校承接权力的有效举措

政府简政放权后，高校纷纷采取有效举措，成立机构，制定制度，出台文件，承接权力。

（一）实施分类岗位管理，优化岗位结构

地方高校在人社部门核定的人员总量范围内，依法自主管理岗位设置，确定内设机构及其人员配备。建立健全岗位总量控制，实行动态调整机制，依据人才引进、职责变化以及事业发展需要等情况，适时调整岗位设置，不断优化岗位结构；按需设岗，合理设置岗位类别，依据各类岗位控制比例，分类分级设定专业技术、管理与工勤岗位，建立高效的岗位管理体制和运作机制；根据事业发展需要，聘用紧缺的高层次人才，探索实施特设岗位制度，其岗位不受本单位岗位总量、结构比例限制；深化编制改革，设置事业编制与非事业编制岗位；出台行政管理岗位人员轮岗实施办法，对行政管理岗位进行轮岗；实施校院两级管理体制改革，赋予二级学院岗位设置与人员聘任权限，引导自主办院。

（二）加大人才引进力度，简化进人程序

地方高校充分认识到人才的重要性，不惜花费重金提供优惠条件与待遇，引进高层次人才。它们自主确定人才标准与招聘条件，公开发布招聘信息，分赴各地开展kf凯发国际的人才招聘会，甚至通过猎头公司招聘高端人才，自主签订聘用合同；完善高层次人才引进的工作体系，简化人才引进工作的环节和流程，加强对高层次人才引进的政治把关，将思想政治状况、师德师风考察作为人才引进的必要条件；建立师德师风承诺制，将思想政治要求和师德师风要求纳入教师聘用合同；通过经费支持、项目支持、国际化培养、团队建设、工作空间安排等，为各类人才发展提供支撑；赋予二级学院自主设置各类人才支持计划，构建定位明确、层次清晰、衔接紧密的阶梯式人才培育机制；对于非事业编制人员，授权二级学院自主制定方案和程序，开展招聘及管理工作。

（三）实行职称分类评审，下放评审权力

随着高校教师职称评审权的下放，地方高校纷纷根据本校特点，自主制订教师职称评审标准与操作方案，出台专业技术职务评审办法，突出业绩导向，破除“五唯”痼疾。强化以品德、能力、业绩为中心的职称评审标准；重视教学质量和教学效果，把教师教育教学能力作为教师职称评审的重要指标；严格规范评审程序，建立职称评审监督机制；教师职称评审实行代表作评审制度，根据不同学科，出台不同的评审标准与条件，设置教学型、教学科研型、科研为主型等不同的系列；试点将副教授及以下专业技术职称评审权下放到二级学院，报学校审核，二级学院自主评聘教师职称，将其纳入学校人事部门的事中事后监督检查事项清单。教师职称评审实行师德不合格一票否决。

（四）探索薪酬分配制度，强化激励机制

地方高校在核定的工资总量范围内自主决定分配办法以及工资结构和分配方式，出台绩效分配改革方案，自主确定基础性与奖励性绩效工资比例。薪酬分配在保基本的基础上，向重点岗位、业务骨干和突出贡献的人员倾斜；分配方式多样，采取年薪制、协议工资、项目工资等分配制度，探索建立“统发工资＋基础绩效＋激励绩效＋高水平奖励”的四级薪酬制度，体现“同工同酬、多劳多得、优劳优酬、奖勤罚懒”[3];落实二级单位岗位考核与绩效分配自主权，实行“两级管理、两级分配”，对各二级单位的职责、工作总量及绩效情况进行考核，根据单位考核结果核拨相应绩效资金。

（五）规范经费管理办法，提高使用效率

地方高校在政府放权后与时俱进，积极完善财务制度。建立健全采购制度，优化采购办法，建构多样化采购平台，使用高效、便捷的多种采购方式，简化采购程序，缩短采购周期；利用大数据手段，落实采购人主体责任；抓好内控制度建设，打造一支专业化采购队伍；修订完善科研经费管理报账制度，简化科研管理流程，科研仪器设备实行清单管理，自行组织采购或委托社会代理机构采购，自行选择评审专家；规范科研经费预算调剂范围、审批程序及审批权限，实行科研经费报销支出个性化管理，建立科研财务助理队伍（其工资或劳务费在科研经费中列支）；加强财务信息化建设，启动高校“智慧财务”体系建设，建立网上预约无等候报销会计核算体系，实现“网上预约＋无等候＋无现金＋票据物流＋短信通知”全程信息化管理[4];加强经费监督管理，防止腐败现象。

（六）完善内部治理结构，激发办学活力

地方高校进一步强化党的领导，加强制度建设，完善内部治理结构。落实相关议事规则，明晰党委会和校长办公会出席和列席人员范围、议事决策范围和程序，建立事先审核机制，提高决策的科学化水平和效率；落实基层党组织党建工作责任，强化二级党组织和基层党支部建设；进一步明晰校院两级权责关系，办学从“校办院”为主转向“院办校”为主，职能从“管事务”为主转向“配资源”为主，奖励从“对个人”为主转向“对学院”为主，逐步实现管理重心下移[5];深化二级学院党政共同负责制，实行学院年度目标考核，落实学院责任监督管理；完善高校教职工代表大会议事规则，明确涉及高校事业发展的重大决策、重要情况以及与教职工切身利益密切相关的重要事项提交教代会审议和讨论。

四、地方高校承接权力面临的困境

上述实证分析表明，政府简政放权后，地方高校积极承接，基本得到落实，效果比较明显。但调查访谈也表明，政府“放管服”改革还没有精准到位，高校也没有完全承接好，致使地方高校改革不够深入，还面临一些“痛点”“难点”，导致师生的“获得感”不够明显。

（一）政府放管服改革不到位

1.放权力度还不够

如在编制问题、绩效工资、经费使用与学术治理等领域还放权不够；有的方面虽然形式上放权了，但实际上还需要请示与审批，甚至存在放责任不放权力的现象，或者是责任大的下放快；特别是归地级市（州、盟）政府管辖的高校，多了一个管理层级，放管服改革更不明显。

2.针对性有待加强

存在主管部门对高校实际情况缺乏了解的情况，指派任务，简单下决定，决策前的科学论证不足。如教师职称评审权下放，前期缺乏调研，实施过程中又指导不力，导致一些专科学校摸石头过河，承接不及时，落实不到位，效果不够理想。

3.管理服务不充分

放权与承接不协调，政府布置的相关事务性工作可以再精简，减轻高校负担；政府简政放权后工作方式没有随之改变，服务意识不强；监管滞后，习惯于“以审代管、以罚代管”；由于服务不到位，结果是放权之后事情更多、更复杂。

4.各地推进不均衡

在一些政策推进落实上，因为管辖权限和地方实际，存在滞后现象，如在内设机构、岗位设置管理和选人用人等方面，特别是一些归地级市管辖的高校，人事权、财权受到更多限制；各地政策推进不均衡，如，关于高校创收收入（科研成果转化收入除外）是否纳入绩效，有47%的高校纳入，53%的则没有纳入；关于高校高级职称教师的占比，如本科高校之间，高的有74%,最低的只有32.74%,专科学校高的是45%,低的只有12.45%,差距非常大；在生均年经费拨款方面，高的是6.3万元，低的只有0.65万元。可见各地政策不统一，差距过大。

5.信息共享不到位

政府部门之间各自为政，其信息共享程度低，特别是核心数据，还没有完全实现数据信息互联互通，因此，迫切需要加快政府信息系统互联互通，打通信息孤岛，实现资源共享。

（二）地方高校落实没有到位

1.准备不充分

有些高校（特别是一些专科院校）并没有做好承接权力的准备，而且愿意承接对它们发展有利、工作难度不大的权力，而对于难度大、责任重、条件不具备、易得罪人的棘手权力，承接的积极性不高，如有的高职高专对于职称评审权力的下放，积极性不高，希望上级主管部门统一管理，把矛盾上移。

2.理解不透彻

一些高校在承接权力过程中，由于对政策的解读不够透彻，操作步骤不够清晰准确，在实际工作中执行上有偏差，容易走向极端。如，科研经费报账难，简单、机械地执行上级要求，灵活性不够，导致出现教师到偏远地区调研的差旅费难以报销等情况。

3.落实不彻底

一些高校承接权力后，内部管理体制改革不深入，权力没有下放，执行不力，落实不到位。如，引进人才，有的高校进人手续烦琐，程序复杂。绩效奖励分配形式单一、平均主义严重、与考核脱节，激励作用不明显。国有资产管理手段落后，共享程度较低，使用效率不高；财务信息不透明，预算编制不够科学，内部控制不完善，科研经费报账困难，等等，这些都是承接权力后落实不到位的体现。

（三）地方高校改革面临“顽疾”

我国高等教育由政府举办，实行中央集权的管理体制。随着改革的深入，正在简政放权，向地方分权过度，实行政府宏观管理，高校自主办学，以协调好政府、高校与社会的关系，激发高校的办学活力，调动社会参与的积极性。政府的放权程度直接影响高校改革的进程。但政府的放管服改革没有到位，加上高校长期以来形成的体制惯性，导致目前地方高校在改革过程中碰到的一些“痛点”“难点”问题还没有根本解决，影响改革发展的深入推进。

1.人员编制改革举步维艰

内设机构报备报批管得太紧，干部职数管得太严；在人员编制方面，“高校人员总量核定指导标准和试点方案”尚未出台；高校人员总量管理的改革进展不理想，教师论资排辈现象依然严重。高校缺乏编制及岗位管理的权力。

2.人才引进存在制度障碍

有些高校年度人才引进名额实行报批制，在审批过程中人才流失现象时有发生；高职院校在引进高层次人才方面，政府要审批，干预过多；高校专业人才引进指标不能灵活调配使用，一些企业的“双师型”人才往往由于其“企业身份”、职称及编制等问题限制了其入职高校；在高级教师延迟退休方面，表面是下放了权力，但是又制定了较高的统一标准，缺乏操作性。一些高校（特别是地级市政府管辖的高校）还缺乏进人用人权力。

3.职称评审缺乏操作指导

职称评审权下放后，相关主管部门缺乏指导和督促；一些高校（主要是高职高专）希望上级部门能够明确实施细则，或集中培训；有的高校教师职称评审权还没有完全下放。

4.薪酬分配制度激励不足

政府在绩效管理方面，标准过低，管理过严；对于高校不含科研成果转化的创收收入是否纳入绩效工资，各地不统一，影响绩效分配。高校薪酬分配权受政府制约。

5.经费使用管理干预过多

在学生规模相对稳定的情况下，物价上涨、人员经费及学校建设维修改造费用等的增加使高校的教育事业费出现收不抵支的局面。这是由于学费收费标准控制偏严，没有建立与市场相适应的动态调整机制；国库集中支付用款计划分类科目太细，在实际工作中难于操作，根据省级财政电子化票据的实施，高校与财政的对账目前无法落实；高校缺少预算范围内资金的用款计划管理权限，难以自主统筹经费使用和分配，垫付资金事先备案制尚未调为事后备案制。高校经费使用与管理的自主权不足。

五、促进地方高校承接权力的路径

（一）政府落实好放管服改革

1.加大放权，简化程序

进一步下放高校人事权、科研管理权、资产管理权等；尽快出台高校人员总量核定指导标准和试点方案，积极开展试点；扩大财政授权支付范围；明确报废资产处置收益留归学校使用的具体方式，并简化申请程序；优化服务流程，规范办事程序，精简审批环节，压缩办理时限。

2.针对差异，分层推进

政府放权要考虑高校与其他事业单位及行政机构的差别、不同层次与水平的高校差异，有效放权，分步推进。如高职高专从企业引进“双师型”人才，应摒弃其工人身份的限制，解决其入编问题；政府要综合考虑各地和各高校的承接能力，对条件成熟的高校优先放权，不能搞一刀切。

3.增加投入，优化管理

建立高校生均定额拨款稳步增长机制，保障高校各项事业健康稳定发展；完善高校国库集中支付，简化用款计划编报内容，用款计划列至款级支出经济分类科目；加大财政信息化力度，方便高校与财政对账。

4.搭建平台，共享资源

搭建审批事项少、行政效率高、运行成本低、办事过程公正的政务服务平台；积极推进审批机制和服务方式创新，推动相近审批事项最大限度整合，做到全链条同时“取消”或“下放”；政府部门之间加强协调，共享资源，避免政出多门，要求不一。

5.加强监管，提供服务

政府放权后由管理转向引导、监督与服务，确保事有人管、责有人负，避免监管缺位或过度；监管服务要有效渗入到基层，避免浮于表面；要加强指导，扩大高校之间的交流，借鉴有益经验。如高职高专职称评审专家委员会的组成，可由省级教育行政部门牵头，组建按学科分类的职称评审专家库，评审时从中抽取相应专家。在其评审过程中要加强指导和服务，而不是一放了之。

（二）地方高校承接好权力

总体而言，地方高校要承接好政府下放的权力，需要做好以下工作：一是更新治理观念。认真学习贯彻国家“放管服”的深刻含义，将思想和行动统一到国家、省市的重大战略部署上来，做好思想上的准备。二是完善配套制度。利用好国家政策，做好顶层设计和统筹规划，制定规章制度、管理办法，形成良好的工作运行机制，抓好贯彻落实。三是提升治理能力。地方高校承接权力后，需要敢于用权、善于用权，科学决策，在实践中提升治能力，促进高校内涵式发展。四是加大监管服务。利用信息技术手段，强化信息公开，加强审计监督，畅通监督渠道，建立问责制度。对承接权力的运行过程进行跟进、监督，发现问题及时解决。具体而言，地方高校迫切需要完善体制和机制，重点解决好“堵点”问题：

1.制定差异化的职称分类评审标准

高校（特别是高职高专）在获得教师职称评审权后，要结合不同学科特点，实行教师分类管理，探索建立差异化的评审标准，破除“五唯”顽疾；实行多样化评审模式，细化职称评审内容，提高客观性，减少主观性；增加职称评审透明度，扩大教师参与度和话语权；探索建立多位一体的监管体系，避免权力寻租。

2.建立起有效激励的绩效分配机制

根据绩效考核结果，统筹调控学校各类人员收入水平，绩效优先，兼顾公平，发挥绩效的激励作用；下放奖励性绩效分配权力，根据二级学院贡献大小给予相应的绩效，再由二级学院自主制定分配办法，激发教师积极性；下放绩效考核权力，由各二级单位根据目标进行年度考核，通过考核激发教职工的工作动力。

3.完善内部控制为核心的财务管理

针对政府下放的权力，地方高校要制定实施细则，通过内部控制制度，发挥资源杠杆效应，堵塞风险点。简化科研预算编制科目，明确预算变更的流程与权限；完善财务报销、票据使用及收费管理等相关制度，加大财务信息公开力度，强化监督，管好用好财政资金；依托互联网＋，推进财务信息化建设，实现财务信息共享；通过网上审批、网银支付等手段，实行网上报销模式，精简流程，解决报账“繁、难”问题；推进财务助理制度，指导和帮助科研人员办理科研报账事务；拓宽科研经费支出渠道，扩大科研人员的自主权。

4.落实教授治学管理机制

强化党委的领导核心作用，贯彻落实党委领导下的校长负责制，处理好党委、行政与学术的权力边界，处理好党委与行政、学术与行政的关系。大学作为学术组织，要遵循学术规律，学术事务学者最有发言权。推动学术事务去行政化，赋予教授学术权力，实行教授治学。健全科学民主决策制度，学术事务、学术管理、学术评价，突出同行专家的主导作用，防止行政权力过度干预。

作者简介：张意忠，男，江西师范大学教育研究院教授，博士生导师。肖武平，男，江西司法警官职业学院副教授。

来源：《中国人民大学教育学刊》