我国高校分类管理的源流、实践与省思-kf凯发国际

摘要：对我国高校分类管理中几种典型的分类法进行溯源发现：我国按照高校的学科门类、隶属行政部门、是否为重点大学等维度所作的院校类型划分,属于中央政府依靠行政力量在特定历史时期基于国家宏观管理与发展需要形成的事实性分类。这些分类具有维度单一、层级色彩较强、类别划分不足、分类与资源叠加等特点，导致高校办学的趋同化。在我国现今的高校分类管理实践中，部分地方政府在国家相关政策的引导与推动下，探索了区域性的高校分类体系与分类管理办法。但是由于缺乏具体的支持举措，我国高校分类管理的实施效果并不佳。未来要使我国高校分类管理真正落实，一是突出分类、弱化层级，二是科学分类、明确标准，三是政府引导、高校选择，四是差异配置、分类评价。

21世纪以来，伴随我国高等教育普及化进程，高等学校分类管理成为“我国当前学术界和决策者共同关注的热点问题”，同时又是“一个难于解决而又不能不及时予以解决的难题”［1］。近年来，在国家相关政策的引导与推动下，我国高校分类管理在积极探索与实践中取得了一定成效，同时也引发出一系列问题，导致分类管理难以真正落实。在此背景下，回溯我国高校分类管理中几种典型分类法的源流，系统梳理与分析我国高校分类管理实践的现状，并对我国高校分类管理的未来走向予以省思，对于优化我国高等教育结构、提升高校办学效能，有着十分重要的理论意义和行动价值。

一、我国高等学校分类管理的源流

（一）“以苏为师”背景下的院系调整与高校学科分类格局的形成

近代中国的高等教育制度发端于晚清，是“西学东渐”的产物。民国时期的大学主要是仿照美国的大学模式建立起来的，具有浓重的美国色彩。这种大学提倡“博雅教育”，强调自由与独立发展，是一种精英导向的、带有资产阶级性质的高等教育。新中国成立后，伴随外交上的“一边倒”政策，高等教育领域也开始了全面的“以苏为师”。高等学校的院系设置在此背景下先后分阶段地调整为“苏联模式”。

1949年年底，政府首先在部分高等院校内小范围零星地组织院系调整，先是“把北京大学、清华大学与华北大学三校的农学院合并成立北京农业大学，后又把北京大学、南开大学的教育系合并到北京师范大学”［2］。次年6月，全国第一次高等教育会议在北京召开。会议提出，为更好地配合国家建设需要，须在统一的方针下，初步调整全国公私立高等院校［3］。1951年，全国工学院院长会议召开并拟订了工学院院系调整方案,为之后的工学院调整提供了指导和遵循。1952年5月，《全国高等学校院系调整计划(草案)》的颁布开启了全国范围内大规模的院系调整。调整的方针为“以培养工业建设人才和学校师资为重点，发展专门学院，整顿和加强综合大学”［4］。调整的步骤是“由工业院系的调整进而到对其他院系的调整；从学院的调整进而到对科系的调整；从重点地区、重点院校的调整进而到对高等学校的全面调整”［5］。

按照上述步骤，全国高校在1953年年底基本完成调整任务。普通高校总数由1949年前的207所减少至181所。其中，综合性大学大幅度减少，由55所减少至14所，占比由26.57%下降至7.73%；包含私立院校等在内的“其他”类型高校，由1949年前的37所减少至只剩1所，占比由17.87%下降至0.55%；理工类院校则在调整后显著增加，由18所增加至38所，占比由8.7%增长至20.99%，增长率高达111%；师范类院校也在“培养师资为重点”的方针下由1949年前的22所增长至33所，增长率达50%；其他科类如农林、医药、语文与艺术等院校，也在“大力发展专门学院”的背景下分别有不同程度的增加；财经、体育类院校则在调整后出现小幅下降。由此，我国20世纪后半叶的高等院校学科科类布局基本形成：综合大学的占比由1949年前的排位第一跌落至第六的位置，且在之后的50年间始终处于平均不到7%的较低占比；理工类和师范类院校的占比则在当时调整方针的影响下分别跃升至十二个科类中的第一和第二位；其他科类的占比在不同年代虽有不同程度的变化，但整体而言，院系调整结束后半个世纪以来，我国普通高校的学科科类构成情况并未有实质性改变。可以说，我国高等教育现今的分学科院校类型布局正形成于此（见表1）。

（二）高等教育管理的“二元化”结构与基于隶属部门的院校等级划分

院系调整期间，中央还照搬苏联的高等教育管理体制，对全国的高等学校实行“集中统一领导基础上，高等教育部与各业务部门分工负责”的管理体制。应该说，这种教育管理体制是高度集中的计划经济体制的产物，在当时对恢复教学秩序，并保证教育事业按照国民经济对各行业专门人才的需求有计划、按比例的发展，起到了一定的积极作用。但“即使在当时,这种集中过多、统得过死的体制弊端也不是看不出来,越到后来就越加突显”。实际上，“在国家第一个五年计划期间,中央对此已经有所察觉”［6］。

1956年2月14日，毛泽东在听取34个部委工作汇报第一天的讲话中就指出了“中央是条条，地方是块块”“无数条条往下达，而且规格不一”“中央约束了地方发展”等问题［7］。同一天，苏共二十大对前一时期斯大林模式的批判与揭露强有力地破除了当时我国对苏联模式的迷信与教条。同年4月，毛泽东发表《论十大关系》，明确了“以苏为鉴”的指导思想［8］。我国开始从新中国成立初期的“全盘照搬”苏联模式走上辩证看待苏联经验、积极探索中国特色社会主义建设的道路［9］，对高校的管理进入“权力下放与分散管理”时期。1958年，中央先后下放高校和中等技术学校的教育管理权限给地方。我国对高校的管理开始改变过去“条条为主”的管理体制，由“条块分割”转向“条块结合”。

1963年5月，中央政府在总结前两个时期经验的基础上，决定在中央统一领导的原则下，对全国高校试行“中央和地方两级管理”的制度［10］。我国对高校的管理进入“统一领导，分级管理”阶段。1979年9月，拨乱反正后，教育部党组重新肯定了1963年高校“分级管理”的试行效果，并要求各地“逐步恢复中央与地方两级管理的领导体制”。至1981年，全国普通高校共计704所。其中，由“教育部领导管理的学校有38所，由国务院各部委领导的学校有226所，由各省市自治区领导管理的学校有440所”［11］。我国“隶属不同行政部门与不同权力层级的高等教育管理体制由此建立起来”［12］。

1985年，为改变“政府对高校统得过死，使学校缺乏应有活力”的局面，扩大高校自身的办学自主权，中共中央作出深化高等教育体制改革的决定，对高校开始实行中央、省（自治区、直辖市）、中心城市三级办学的管理体制。我国中央与地方分级管理、分级负责的“二元化”教育体制得到加强。1999年颁布的《中华人民共和国高等教育法》规定，“主要为全国培养人才的高校”与“主要为地方培养人才的高校”分别由国务院教育行政部门与经国务院授权的地方政府来管理。这标志着我国高校分级管理进入法治化时期。我国根据高校的行政管理权限对高校作出的类型划分法正形成于此。

（三）“效率优先”理念下的重点大学建设工程与高校间的分层发展

我国最早遴选和确定重点大学可追溯到1954年［13］。中国人民大学等6所高校被原高等教育部最先确定为全国性的重点高校。1959年,为提高高等教育质量，防止平均用力，中共中央发布《关于在高等学校中指定一批重点学校的决定》，将北京大学、复旦大学等16所高校遴选为全国重点高校。1960年10月，为更有力地促进高等教育事业发展，中共中央作出增加重点高校的决定，将全国重点大学增加至64所，并将遴选名单做了分类公布。1963年，中央增补了浙江大学等4所重点高校，共计68所。1978年，中央在拨乱反正中一方面恢复整顿高等学校，另一方面逐步恢复了重点学校建设制度。同年2月，中央确立与公布的重点高校有88所，较1963年增加了20所。之后，几经调整，至1981年年底，我国的重点高校达到96所［14］。

1991年，“办好一批重点大学和一批重点学科”在全国人大七届四次会议上被作为核心议题提出。1992年，第四次全国高等教育会议集中研讨了重点大学的建设问题。1993年，国家发布了加快改革与发展普通高等教育的意见，提出了“211工程”计划分期实施的具体要求与目标。1993年7月，《关于重点建设一批高等学校和重点学科点的若干意见》对如何落实“211工程”建设给出了具体的指导意见。这标志着我国“211工程”建设正式进入实施阶段。1995年，为进一步落实“211工程”建设规划，中央对“211工程”的主要建设内容、建设方式、资金来源、建设程序等作了详细部署。1998年5月，江泽民在北京大学建校100周年讲话中，阐述了“若干所具有世界先进水平的一流大学对于我国实现现代化的重大意义”。次年，国务院批准同意在“211工程”建设的基础上，继续深入推进一流大学和一流学科建设，这标志着“985工程”正式启动。以重点大学建设为抓手，我国在集中力量优先发展一批好大学的同时，也逐渐形成了包含“985工程”“211工程”、地方重点大学与普通本科院校、高职高专院校在内的完备的高校分层体系。

二、我国高等学校分类管理的实践

（一）中央政府对高校分类管理的顶层制度设计

1.制度萌芽：相关政策法规对高校分类设置与管理的规定

新中国成立后，我国的高等教育一方面处在“以苏为师”的重整阶段，另一方面又处于高等教育发展过程中的精英化阶段。因此，在较长一段时间内，我国并没有类似美国卡耐基高等教育机构分类、欧洲大陆u-map高等教育机构分类等制度化的高校分类体系。我国对高校的分类管理意见最初主要分散在国家出台的学制、学位制度、高等教育机构设立标准等一系列相关政策法规里。1951年，政务院从学制改革的角度将我国高等院校分为大学、专门学院和专科学校。1981年，《中华人民共和国学位条例暂行实施办法》将学位划分为学士、硕士、博士三级。其中，学士学位由国务院授权的高校授予，硕士学位和博士学位由国务院授权的高校和科研机构授予［15］。基于授予学位的层次和类型，可将高校划分为“非授予学士学位、授予学士学位、授予硕士学位和授予博士学位”四种类型［16］。1986年，《普通高等学校设置暂行条例》从学校管理者、学科带头人、德育工作者、专任教师、硬件设施等方面对专科学校、高职院校及大学等普通高校的学科设置标准进行了详细区分，并对不同类型学校的办学规模、培养目标、学科专业、课程教学等进行了具体界定。这一时期的高校分类管理处于制度化进程的萌芽阶段，主要体现为以政策法规的形式对不同类型高校的学制与设置的底线标准等作出规定。

2.制度确立：高校分层与分类管理的并行

20世纪90年代，我国高校分类管理的制度化进程向前迈进一步。1993年，《中国教育改革和发展纲要》正式提出了“制订高校分类标准”的政策要求和“使各类学校合理分工，在各自层次上办出特色”的高校发展目标。这一政策的施行标志着“我国高校分层与分类管理在顶层设计中获得了明确的制度空间”［17］。1996年，教育部实施《核定普通高等学校招生规模办学条件标准》，对普通高校的办学条件进行了详细规定。1999年，国家发布的《中华人民共和国高等教育法》规定，在设立高校时，应依据所设高校的层次、类型、所覆盖的学科类别、办学规模与教科研水平等来使用相应的名称，并根据不同层次、不同类型高校的实际，落实高等教育体制和教学方面的改革。

进入21世纪，我国“高校分类管理更加强调和突出分类，相关政策不断完善，对不同类型高校的定位要求更加细化”［18］。2000年，《高等职业学校设置标准(暂行)》从专业建设、师资队伍、课程设置、实习实训等方面对高等职业院校的办学标准作出了详细的规定，这对于提高高职教育的办学质量具有重大的指导意义。2002年，《中华人民共和国民办教育促进法》明确了民办教育的性质、法律地位、发展方针及各项合法权益等，统一了民办高校与公办高校的设置标准。2004年，《普通高等学校基本办学条件指标(试行)》对普通高校的生师比、专任教师比、生均图书等基本办学指标和生均宿舍面积、年均进书量等监测办学条件指标做了详细规定。2008年，《独立学院设置与管理办法》统一了独立学院与公办学院的设置标准，对独立学院的概念性质、设立程序、法律责任与变更终止等做了具体规定，为独立学院这一类型高校的发展指明了方向。经过这一阶段的发展，我国的高校分类管理制度基本得以确立。高等学校的办学主体开始由一元趋向多元，办学形态从单一化走向多样化，且更加强调特色办学。与此同时，这一时期的高校分类管理是“分层与分类”两种政策话语并行的时期。

3.制度规范：从分层走向分类的高校管理

2019年，我国高等教育进入普及化的发展阶段。学生生源的多元化对高等教育的多样化与高校分类发展提出了更加迫切的要求。实际上，在高等教育普及化之前，国家就已经出台了一系列相关文件对“如何推进与落实高校分类管理”予以政策引导。2010年发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》明确提出，要“建立高校分类体系，实行分类管理”，“重点扩大应用型、复合型、技能型人才培养规模”。同年10月，中共中央作出要在上海市、浙江省、云南省等地方试点开展国家教育体制改革的决定。其中，高校分类指导与分类管理是试点改革的一个重点内容。2012年，为了全面提高高等教育质量，教育部提出了“建立高校分类体系，制订具体分类管理办法”等指导意见，以克服高校办学的同质化倾向。2013年，《关于完善本科学校设置工作指导性意见》从办学定位、人才培养、师资队伍等方面引导新设本科学校定位在应用型高校，积极探索建立应用型人才培养制度。2015年，教育部印发《关于引导部分地方普通本科高校向应用型转变的指导意见》，提出“为更好地满足国家新时期对应用型、复合型、创新型人才培养的需求，要加快制订应用型高校设置标准”。同年，中央作出改革与完善高校预算拨款制度的决定，强调在“加快建立高校分类体系”的基础上，持续推进与落实分类管理与差异化评价。

2016年，在我国国民经济与社会发展的“十三五”规划中，政府提出要建立“分类管理、差异化扶持”的政策体系，确保分类管理有效落实。2017年，国家教育事业发展的“十三五”规划要求各地以人才培养定位为基础，以高校分类设置、分类拨款、分类评估等标准的研制为抓手，探索建立地方特色的高等教育分类体系。同年2月，《关于“十三五”时期高等学校设置工作的意见》，提出了“将我国高等教育分为研究型、应用型和职业技能型三大类型”的政策要求，这标志着我国官方层面的高校分类体系首次被正式提出。2017年9月，在进一步深化各级各类教育体制机制改革的背景下，国家再次针对高校分类管理提出“研制分类设置标准，制订分类管理办法”的要求。2020年10月，中共中央、国务院印发《深化新时代教育评价改革总体方案》，要求推进高等教育分类评价，通过“以评促改”引导高校在各自定位上办出特色。整体而言，我国在该时期的高校分类管理制度逐渐趋于规范，有关高校分类管理的话语开始“淡化分层，突出分类”，高校分类管理逐渐从分层走向分类。

（二）地方政府对高校分类管理的探索与实践

1.省域层面高校分类管理实施的整体情况

近年来，在中央一系列高校分类管理政策的推动下，为优化地方高校的布局结构，提升高校服务地方经济、社会发展的能力，包括国家教育体制改革试点在内的多个省、市对省域层面如何实施高校分类管理进行了积极的探索与实践，初步形成了各具地方特色的高校分类体系与管理办法。下文将概括我国省域层面高校分类管理实施的整体情况。

首先，从分类维度来看，主要存在“一维度”与“二维度”分类法两种情况。其中，上海市和浙江省是“二维度”分类法的典型代表。上海市按照“人才培养主体功能和承担科学研究类型”与“学科专业设置与建设”两个维度分别构建出“十二宫格”分类体系。浙江省则主要基于“人才培养与学科建设等”与“学科门类和专业数量”两个维度提出了“六宫格”高校分类体系。我国其他大多数省域层面的高校分类主要是“一维度”分类体系，如山东省按照“人才培养定位”把省域地方高校划分为应用基础型、应用型和技能型三个类型来管理；重庆市按照“层次功能”的方法将重庆市属高校划分为“综合研究应用研究应用技术技术技艺”四种类型。

第二，从分类的性质来看，目前我国地方政府出台的高校分类管理实施意见少有对高校作出规制性的“静态分类”，多数侧重于对高校分类进行“动态指导”。如河南省政府于2015年11月印发《关于促进普通高等学校分类发展的指导意见》，从“高水平综合性大学、特色骨干大学、应用技术类本科院校和示范性高职院校”四种类型，整体描述了五年计划内河南省各类院校的建设目标，但并没有具体规定哪些高校属于什么样的发展类型，而是让各高校考虑自身的办学历史、发展水平等自主申报。浙江省实施的管理办法亦是让高校按照政府出台的分类体系，结合自身实际，在“六宫格”中选择定位，自愿申报学校类型。不过，经专家评定确认的学校类型，三年周期内一般不另作调整。

最后，从分类管理实施的程度来看，我国多数地方政府对高校分类管理的落实仍主要停留在相对单一的政策引导层面，缺乏具体的支持举措与微观制度环境的保障，缺少对分类实施、分类管理与分类评价办法的制定，影响了分类管理落实的效果。少数省份则制定了具体的实施、管理与评价办法，如上海市、浙江省等既有政府颁布的高校分类体系，也有针对每种类型高校的评价指标体系等。此外，上海还特别重视对分类评价结果的多方应用，每年的市属高校内涵建设经费与绩效工资分配等都与年度分类评价结果紧密挂钩。正因如此，上海的高校分类管理走在了全国的前列。

2.高校分类管理的代表性案例——上海市“十二宫格”分类体系

就省域层面实施的高校分类管理而言，上海市近年来在政府的强力推动下取得了颇为显著的成效。2014年11月，上海市委、市政府印发《上海市教育综合改革方案(2014—2020年)》,率先提出要对上海市高校进行分类管理、分类评价［19］。2015年12月，上海市教委、发改委等联合印发《上海高等教育布局结构与发展规划（2015—2030年）》文件，对上海市高校分类管理的分类依据做了详细论证，并给出了具体的分类发展目标。具体分类则按照人才培养的主体功能和承担科学研究类型的差异，将高校划分为“学术研究、应用研究、应用技术和应用技能”四种类型［20］。按照主干学科门类或主干专业大类的设置和建设情况，将高校划分为“综合性、多科性、特色性”三个类别［21］。如此形成12种高校类型，即大家所熟知的上海“十二宫格”高校分类体系［22］。在该分类体系的指引下，每所高校从12宫格中自主选择与定位自己的发展类型，凝练办学特色，明确发展重点，在各自的领域办出一流。通过该“二维度”分类体系，上海市高校的发展基本做到了从“一列纵队”向“四列纵队”的转向［23］。

2018年，为进一步推进落实高校分类管理，促进高等教育内涵式发展，上海市教委与教育督导室联合召开了上海高校分类评价工作推进会，对高校的分类管理与评价进行了操作层面的系统设计。同年5月，在广泛征求多方利益相关主体的意见后，《上海高校分类评价指标（试行）》发布与试行。该指标体系根据四种高校类型形成四个评价方案。每个方案的评价指标注重共性与个性的融合。共性方面表现为“均设置办学方向与管理水平、办学条件与资源、办学质量与水平、办学声誉与特色 4 个一级指标与13 个二级指标”［24］，个体差异性则主要体现在35个左右的三级指标项目、内涵及权重方面［25］。

此外，指标体系还注重综合与单项评价的衔接。综合评价是对学校整体办学水平的评价，单项评价主要涉及三级指标。以毕业生满意度为例，它又是一个相对独立的评价体系，可委托第三方单位来单独开展。在综合与单项评价之外，还开展增值与效益评价。增值评价是学校自己和自己的历史比较，看的是学校的进步情况；效益评价则体现为“均量”，从“生均”“师均”“学科均”等方面来评价，最大程度地展现学校特色与优势。此外，指标体系还对一些定性指标设立负面清单，参评高校可参照清单对自身的发展情况作横向的正面和负面评价的对照。评价的实施步骤包括高校自评、专家评价、现场督导和随机抽查四个环节。

最终的分类评价结果将以“一校一报告”的形式反馈给各高校。以2020年的分类评价为例，上海市62所高校的参评结果是：13所学术研究型高校，10所应用研究型高校，17所应用技术型高校与22所应用技能型高校。这62所高校都拿到了量身定制的评价报告。每校的评价报告不仅有同类型学校间的横向对比分析，还有一张覆盖所有指标得分的正负柱状图，可以一目了然地了解本校的年度总体发展情况。此外，报告还有学校三年结果的纵向对比分析，以及单项指标分析；除了评价结论，还有改进建议。可以说，评价分析报告相当于给每所学校进行了一次“全面体检”，让各校在清晰地认识到其发展过程中的长处和不足中走向了健康良性的发展。

三、我国高等学校分类管理的省思

（一）突出分类，弱化层级

长期以来，我国对高校的分类主要依据某单一维度将高校纳入一个非此即彼的分类体系。历史上，不论是基于高校所隶属行政部门作出的颇具权力等级色彩的分类，还是根据是否为国家重点大学作出的层次划分，都属于中央政府依靠行政力量、为了特定的战略性发展目的或管理目的、按照某一个维度作出的操作性层面分类。这种分类在特定历史时期有其历史合理性，但因具有明显的“层级”特点也带来个别根深蒂固的问题。至今，社会大众仍习惯于用“层次等级”的观念来衡量一所高校的办学实力。不管是学生、家长择校时，还是用人单位选聘人才时，人们往往首先关注一所学校是否为国家重点大学，其所隶属的行政部门是中央部委还是地方等层级特点，而对于“作为‘层级划分’之前提的‘类别划分’却不予考虑”［26］。这进而“导致高等学校之间的竞争异化为围绕地位、层次与身份等展开竞争,而对质量、水平与效益不够关心；人们评价高等学校也异化成对办学地位、层次、身份的判断,而淹没了对教育服务质量、学术水平应有的关注”［27］。这正是多年来应用型与职业型高校竞相向层次更高的研究型大学“趋同”、学院更名大学以求“攀高”等现象层出不穷的深层社会心理原因。

要从根本上破除此种现象，一方面须扭转社会大众形成的有关高校办学中“高层次就等于高水平，而低层次自然就是低水平”的观念误区，帮助人们建立“高等学校办学层次的不同体现在服务对象的差异，而办学水平的差异则反映服务质量的高低”的科学认识，使得大家形成“办学层次不等于办学水平；低层次可以达到高水平，高层次也可能低水平”的意识［28］；另一方面，各方办学主体在高校分类管理实施中须“突出分类，弱化等级”，破除评判高校时的“身份等级”心理，形成“所有高校都在为社会培养人才，应该拥有平等的身份”“高校之间的差异只是社会分工的不同，并无高低贵贱之分”的观念与认识，并通过具体的制度环境建设，支持学术型、应用型与职业型高校多条道路发展，形成“多种轨道互不替代，多类人才相互支撑”的发展新局面。唯有这种不体现层级差异而是类型区分的高校分类管理，才能真正让高校各安其位、各美其美。

（二）科学分类，明确标准

科学的分类体系是高校分类管理与发展的前提。历史上，中央政府在高校管理实践中形成了多种不同的事实性分类，如上文提及的从学科门类、隶属部门、是否为重点大学等角度作出的分类。这些分类在特定历史时期，从国家宏观管理与发展的目的来看，有其合理性与必要性，但也带来了一些问题，如分类叠加问题。以重点大学建设为例，在2008年国家公布的112所“211工程”重点大学中，隶属于中央部委的高校有85所，占比达75.89%，而在1978年国家公布的88所重点大学中，行政归属为中央部委的高校有80所，占比高达90.91%，地方高校仅占9.09%。这种分类叠加现象既有违分类学的科学原理，又带来资源配置中的叠加问题，导致高校间的“马太效应”。

另一方面，我国各级高等教育管理部门、研究机构与研究者等多方主体近年来虽基于不同的标准提出了关于高校分类的种种设想，但在我国实然层面的高校分类中，上文提及的历史形成的诸多分类法依然在强有力地影响甚至主导着现今我国高校分类管理的现实。要破除此种基于单一维度的二元化分类体系之弊端,多方分类主体应采用系统论思维，根据分类学原理,将不同类型的高等院校整合为开放多元的高等教育系统。具体可“依据人才培养的类型及专业设置的面向对高等学校进行横向分类,依据履行社会职能的能级对高等院校进行纵向分层”［29］。其中，横向分类是纵向分层的前提,且任何单一的纵向分层都可能带来高等学校的趋同化问题。唯有在横向分类的前提下,做到横向分类与纵向分层两个维度的相互结合,才能促进高校的多样化与良性发展。

有了科学的分类体系后，制定不同类型高校分类设置与管理的标准将是高校分类发展能否落实的关键。就我国当前的情况来看，国家虽然已经指出了高校按研究型、应用型和职业技能型三大类型来定位办学方向，但中央政府尚未出台不同类型高校设置与管理的明确标准。这部分反映出政府对不同类型高校的期待尚不明晰，现实中高校办学基本仍沿用同一个标准，进而导致全国范围内真正的分类发展仍处于混沌之中。不夸张地说，我国虽已步入高等教育普及化阶段，但“高校设置的标准却在整体上沿用精英阶段的种种规范”［30］，不同类型高校的人才培养模式与质量标准等都没有明确的区分。高校分类设置与管理标准的缺失将严重影响我国高校分类管理实践的推进。

（三）政府引导，高校选择

近年来，各级政府从宏观层面先后颁布一系列政策以引导高校分类发展，避免办学同质化与盲目恶性竞争。但是，“政府所营造的微观制度环境却又在现实中促使高校之间在各种办学指标上相互竞争，形成组织趋同的局面”［31］。对于高校来说，除非能够得到明确的制度支持，否则从“组织社会学中的组织行为趋同机制来分析，在外界环境不确定、组织目标较为模糊的情形下，地方本科院校最容易模仿该领域内成功组织——研究型大学的发展模式以期获得社会的普遍认可”［32］。

要破解这一局面，政府须超越单纯停留在“高校类型划分”层面的政策引导，给不同类型高校以更加明确的发展方向与目标。中央与地方高等教育管理部门在制定中长期发展规划时可根据不同类型的国家战略与区域发展需求，明确不同类型高校应服务的国家战略类型与区域发展需求。同时，高等教育管理部门在引导高校分类发展过程中，要以高校自身的实际条件为基础，尊重高校自身的发展意愿，建立长期对话协商机制，共同制定其发展战略规划以及一些重要的具体措施。

另一方面，高等教育管理部门须构建良好的制度环境与配套措施，使不同类型的高校真正能够在平行的轨道上实现分类而非分层发展。其中，微观制度环境的建设须以尊重和保障高校的办学自主权为前提。自1985年中共中央作出关于教育体制改革的决定以来，我国在落实高校办学自主权方面总体呈积极向好趋势，但“在很多具体领域仍然存在办学自主权落实不到位的情况，政府不愿放权、不敢放权的惯性依然十分强大”［33］，并呈现出“宏观鼓励与微观约束，临时性制度过多与总体性制度欠缺、外部放权与内部集权并存的状态”［34］。高校凡事皆须遵照政府意志来行事的状况不改变，将会直接导致高校探寻自身需求与发展定位的意愿与动力不足。高校分类管理的实施效果也就难达理想。

（四）差异配置，分类评价

合理的资源配置是实现高校分类管理与发展的重要制度保障。以经费配置为例，我国长期以来的经费划拨方式是“综合定额＋专项补助”［35］。这种拨款方式主要是“根据院校的行政级别、办学规模和层次”安排经费［36］。从高等教育发展的历史来看，这种资源分配方式在国家资源总量不足的情形下确有其存在的必要，因为一定程度的资源集中能够优先满足国家的战略发展目标。但从长远来看，尤其是在高等教育普及化之后，这种资源配置方式使得顶尖学术研究型高校集中与占有了越来越多的办学资源，并在办学实践中形成“赢者通吃”的局面，而普通高等院校、尤其是身处金字塔底层的高职高专院校在资源竞争中处于明显的劣势地位，并面临来自市场的重重风险。这种带有高度竞争性的资源配置方式难免会助推“所有类型的高校都不遗余力地追求学位点、学科数量、学术成果等学术性的指标”［37］建设，而忽略对教育质量本身的关注。在此情形下，即使普通高校主观上愿意走应用型或教学型高校的办学定位，不想与研究型大学同轨竞争，但受现有学术性评价指标与竞争性资源分配模式的制约，也只能按照办研究型大学的路子前进。因此，在我国高等教育规模扩张与资源短缺之间矛盾依旧比较突出的现阶段，积极探索与构建基于高校类型的差异化分配模式，以实现办学资源在二维甚至更多维度上的公平与高效分配［38］，成为至关重要的课题。

此外，分类评价也是高校分类管理能否落实的关键环节。只有“用不同的尺子量不同的高校”才能真正体现分类评价的意义［39］。落实高校分类评价，一方面要规避上文论及的只用“学术性”这一把尺子来衡量所有高校的做法，因为“学术性导向的评价理念极易对高校办学起到误导作用”［40］；另一方面各级办学主体须研制针对不同类型高校的评价指标体系。对于教学型定位的高校，可以少评价或不评价与科研有关的指标，如国家级课题、科研奖项、权威期刊论文数量等，多评价其在教学方面的成就，如教学成果奖、课程建设、教材出版等；对于应用技术型定位的高校，可侧重评价其在社会服务上的贡献程度。此外，不同类型高校间差异化的人才培养模式、质量标准、学科专业建设、教师发展路径等方面也是未来超越综合评定之外，使分类评价真正落到实处的主要建设内容。唯有通过分类制定差异化的人才培养质量标准、分类指导不同类型高校的学科专业建设、分类制定不同类型高校教师的职称评定标准等多方举措，搭建不同类型高校间平行发展的多条路径，且每条路径都有其畅通的发展通道，高校才会根据自身情况有所权衡地选择切实的发展方向，而不是基于工具理性，一窝蜂地涌向研究型大学这一条轨道。

作者：王顶明，男，北京理工大学人文与社会科学学院教授，兰州文理学院常务副校长，博士；牛丹，女，北京理工大学人文与社会科学学院博士后，博士。

来源：《北京大学教育评论》